Het lef hebben om ecologische risico’s te willen beheersen

Een paar dagen geleden kreeg ik de managementsamenvatting van het onderzoeksverslag van De Nieuwe Denktank(DND) met de titel “STIKSTOF Van technocratische tunnelvisie naar realistisch rentmeesterschap” (2022) van een bezorgde kennis toegestuurd en de inhoud geeft exact weer wat mis is met de politieke stikstofdiscussie.

Misbruik

Stikstof is een cruciale voedingsstof voor planten en wordt (onder andere) aangevoerd via NH₃ (ammoniak) en NOx (stikstofoxide). De samenstelling van de stikstofcombinatie die mede door menselijk handelen (en niet alleen de werkvloer, maar ook door het handelen van de hypocrieten) tijdelijk en plaatselijk kan variëren, is bepalend voor samenstelling en in standhouden van vegetatie. Voor elk vegetatietype is de stikstofbehoefte verschillend en een tekort of een teveel kan voor de ene vegetatie soort schadelijker zijn dan voor de andere. Het Nederlandse stikstof beleid is toegespitst op het terugdringen van de stikstof aanvoer bij Natura2000 gebieden.

Voor dat terugdringen wordt de Kritische Depositie Waarde (KDW) als een in beton gegoten norm misbruikt en niet wat de KDW daadwerkelijk is: een waarschuwingswaarde voor stikstofaanvoer; een risico indicator. Daardoor rust volgens kenners het stikstofbouwwerk van het kabinet op een wankel fundament. Door één risico uiteindelijk tot nul te willen reduceren, heeft de regering dit ene onderdeel praktisch tot allesbepalende factor in het natuurbeleid gemaakt. Er spelen vanzelfsprekend ook andere factoren een rol, die worden door bewindslieden eenvoudigweg genegeerd. In de praktijk domineert stikstof, zowel qua regelgeving, maatschappelijke impact als budget. Vermoedelijk, omdat voor stikstofdepositie wel harde normen zijn vastgesteld en voor andere factoren bewust niet.

Uit metingen blijkt dat overschrijding van de KDW in de nabijheid van een Natura 2000 of andere natuurgebieden niets zegt over de staat en ook niets over de instandhouding. Overschrijding van de KDW kan en mag daarom niet als maatstaf of thermometer voor de stand van de natuur misbruikt worden. Door het toch als zodanig te beschouwen, zoals de regering doet, leidt dat tot ineffectief beleid met grote, ongewenste neveneffecten. Het is, anders dan intuïtief voor de hand ligt, niet altijd goed om één risico zo veel mogelijk – liefst tot nul – te reduceren, omdat een risico zich niet straffeloos laat isoleren.

Door de instelling dat wel te doen, heeft de regering stikstof binnen het natuurbeleid een ongewenste dominante positie gegeven. Andere factoren die in theorie ook een rol kunnen spelen worden buiten de beleidsbeschouwing gehouden, waardoor stikstof bepalend is geworden voor wet- en regelgeving, maatschappelijke invloed en verdeling van belastinggeld vertaald in een budget. Dit is het gevolg van het feit dat er alleen voor stikstofdepositie harde normen zijn. Voor de andere factoren zijn die er niet. Door beleidsconsequenties te trekken uit overschrijding van de KDW’n, verschilt Nederland fundamenteel van andere Europese landen. Daar wordt dit als een ecologisch risico beschouwd waarmee in het beleid rekening wordt gehouden. Net als met de vele andere (ecologische) risico’s die er voor elk natuurgebied zijn.

Het MODEL is heilig

Voor het berekenen van stikstofdepositie is er door het RIVM een rekenmodel gemaakt, AERIUS genaamd. Dit model is voorzien van een toegankelijke gebruikersinterface en wordt door overheden gebruikt om de gevolgen voor de stikstofdepositie van een object, bedrijf, bepaald plan of project te berekenen. Juist in de afwezigheid van de belangenafweging zit een deel van de verklaring voor het huidige stikstofbeleid. Het beleid is namelijk in bestuurlijke zin heel efficiënt. Problematisch is echter dat dit technocratisch ideaal een utopie is: een onbereikbare wensdroom. Behalve het niet meenemen van andere risico factoren en het gegeven dat ook de KDW zelf met onzekerheid is omgeven, zijn de onzekerheden in de modelberekeningen van AERIUS vele malen groter dan de beoordelingsdrempel die wordt gebruikt. Beslissingen hangen dan af van niet-significante modeluitkomsten.

Goed natuurbeleid bestaat uit het afwegen van risico’s en het beoordelen van mogelijke natuurbeheersmaatregelen op efficiëntie, kosten en mogelijke schadelijke neveneffecten. In het beleid wordt alles tegen elkaar afgewogen en gezocht naar een balans, om te komen tot doelmatig en effectief natuurbeleid. Daarbij worden sommige risico’s geaccepteerd, andere gemitigeerd en indien het risico of risico’s daadwerkelijk ontstaat/ontstaan worden (al voorbereide) maatregelen genomen om schade te beperken of te herstellen. Dat doet de Nederlandse overheid niet; die afweging is naar de achtergrond verdwenen. Het natuurbeleid wordt de facto bepaald door het streven om het risico van een overmaat aan stikstofdepositie tot nul te reduceren, omdat volgens de regering overschrijding van de KDW in een natuurgebied, niet goed is voor dat natuurgebied en dat natuurgebied alleen maar verslechtert.

Er is weliswaar overeenstemming dat overschrijding van de KDW een risico kan zijn voor de instandhouding van sommige natuurtypen, maar de regeringen Rutte hebben daaruit ten onrechte de conclusie getrokken dat het terugbrengen van een risico tot nul, een losstaand doel moet en kan zijn. Zonder daarbij een kosten-batenanalyse te hoeven maken; zonder uit te zoeken of er ook andere opties zijn om de gewenste risicoreductie te kunnen realiseren; zonder dat gekeken wordt naar eventuele negatieve consequenties voor andere relevante factoren voor de instandhouding van een natuurgebied; zonder in het beleid mee te nemen of de voorgestelde maatregelen effecten kunnen hebben op belangen buiten het natuurbeleid zoals schoonheid van het landschap, levensvatbaarheid van bloeiende lokale gemeenschappen, voortbestaan van de agrarische sector en op het praktische en strategische belang van een autonome voedselvoorziening.

Vermoedelijk zullen die effecten, de regering worst zijn en wil de stikstofdepositie in natuurgebieden zo snel mogelijk onder de KDW’n brengen. Dat doel moet ongeacht de kosten en nadelen bereikt worden. Het gevolg is dat bij aanvragen voor bouwprojecten gekeken wordt of het betrokken project ook maar het miniemste negatieve gevolg kan hebben voor de realisatie van dit doel. Is dat het geval, wordt de vergunning afgewezen. De regering heeft een grootscheepse herinrichting van het landelijk gebied voor ogen.

Misleidende communicatie

Kernpunt van de regering communicatiestrategie is de kennelijke juridische en ecologische noodzaak van het beleid. Volgens de regering is het gevolg van het niet onder de KDW’n onderbrengen van de gemodelleerde stikstofdepositie het uitsterven van de natuur in Nederland en wil daarmee de ecologische noodzaak accentueren. Door te wijzen naar niet-bindende Europese regelgeving en uitspraken, willen bewindslieden benadrukken dat zij geen keuze hebben en bevestigen daardoor de veronderstelde juridische noodzaak.

Een drogreden om de Nederlandse samenleving te misleiden en eigen wensdenken te maskeren. Deze geponeerde noodzakelijkheid is niet terug te vinden in de Europese regelgeving, noch in de uitspraken van het Europese Hof van Justitie of de Raad van State. De Europese regelgeving stelt geen eisen op het gebied van stikstofdepositie, maar stelt slechts dat de staat van instandhouding van een natuurgebied niet mag verslechteren. De KDW kan hierbij een hulpmiddel zijn, maar dat hoeft niet. Enerzijds beweert de regering dat instandhouding van de natuur alleen mogelijk is door het terugdringen van de (gemodelleerde) stikstofdepositie tot onder de KDW; tegelijkertijd hanteert zij het PAS-programma, waarin een belofte tot terugdringen van de stikstofdepositie wordt gedaan. De Raad van State oordeelde al dat op basis van de rechtspraak van het Europese Hof, deze twee posities niet met elkaar te verenigen zijn. Door de innerlijke tegenstrijdigheid van het beleid is het eerdere Nederlandse stikstofbeleid door het Hof van Justitie en de Raad van State naar de prullenmand verwezen.

Ter verdediging van het huidige stikstofbeleid voert de regering in haar politieke onderbouwing en in haar publiekscommunicatie een veelvoud van andere redenen aan. Het stikstofbeleid zou noodzakelijk zijn voor onder andere de volksgezondheid, de voedselzekerheid en de biodiversiteit buiten natuurgebieden. Geen van deze in de publiekscommunicatie aangevoerde redenen zijn terug te vinden in de wetenschappelijke rapporten die aan het beleid ten grondslag liggen. Voor geen van deze punten is het aannemelijk dat het beleid een significante en directe positieve uitwerking heeft. Gezien het negatieve effect op de noodzakelijke woningbouw, is het juist aannemelijk dat het stikstofbeleid een negatieve invloed heeft op de voedselzekerheid (door het beëindigen van de landbouw in grote delen van Nederland) en de volksgezondheid (het gelijkstellen van het giftige NOx met het niet-giftige NH3).

Een dergelijke communicatiestrategie is op korte termijn effectief voor het verwerven van de steun van het publiek. Op de lange termijn wordt het wantrouwen in instituties geprikkeld en is polarisatie het gevolg. Wie uitgaat van de juistheid van de publiekscommunicatie van bewindslieden komt snel tot de conclusie dat kritiek op het stikstofbeleid alleen mogelijk is als je het niet erg vindt om de natuur, schoon drinkwater en de volksgezondheid op te offeren.

Oneerlijk, onevenwichtig natuurbeleid

Wanneer specifieke verschijningsvormen van landbouw langs het normkader van het stikstofbeleid gelegd worden, blijkt welke verschijningsvormen naar verwachting zullen overleven, en welke juist niet. Het beleid zal dan juist een tegenovergesteld effect bereiken. De kleine (biologische) boerderij met koeien in de wei zal ten ondergaan, de gesloten megastal zal overleven. natuurinclusieve landbouw en kleine, circulaire boerenbedrijven verdwijnen; gebruik van kunstmest in plaats van dierlijke mest zal toenemen. De landbouw, zowel akkerbouw als veeteelt, zal uit grote delen van Nederland verdwijnen, worden onttrokken aan de voedselproductie en de vrijgekomen ruimte zal voor andere activiteiten worden gebruikt.

Die andere functie zal invloed hebben op aanpalende natuurgebieden, op de inrichting van het landschap, op economische activiteit. Bij urbanisatie zal door een grotere bevolkingsdichtheid de CO₂ emissie hoger worden en door het Urban heat island een negatief effect hebben op de opwarming van de aarde. Die gevolgen heeft de regering niet in kaart gebracht. Er is geen sprake (geweest) van enige belangenafweging, noch van enige visie op hoe de regering de configuratie van het platteland ziet. Er is slechts één bepalende factor: de gemodelleerde stikstofdepositie.

Als de regering inderdaad natuurbeleid had willen vormgeven waarbij alle relevante factoren op een gewogen en evenwichtige manier aan bod komen, dan zal het huidige aan KDW gerelateerde normkader voor stikstof moeten worden losgelaten. Dat geldt zowel voor de in de wet opgenomen ‘resultaatsverplichting’ als voor het verlenen van vergunningen. De KDW’n is niets meer of minder dan een risico-indicator, maar als die als normkader in stand wordt gehouden, dan heeft dat substantiële negatieve effecten. Het natuurbeleid zal dan gericht blijven op vermindering van de gemodelleerde stikstofdepositie, en niet op het in stand houden van de natuur. Wanneer de twee conflicteren – en dat is niet zelden het geval, alleen al bij de verdeling van de schaarse middelen – dan zal het in stand houden van de natuur in de praktijk het onderspit delven.

Door voortdurend te hameren op de veronderstelling dat alleen door stikstofreductie de natuur in Nederland gered kan worden, is duidelijk dat verantwoordelijke bewindslieden de samenleving een rad voor de ogen willen draaien. Los van het feit dat Nederland geen (oer) natuur meer kent en alleen sprake is van cultuurlijke begroeiingen waar de mens zijn hang naar maakbaarheid gematerialiseerd heeft, zal alleen stikstof reductie de natuur niet redden. Zelfs een tegendraads effect genereren voor andere economische sectoren.

Het is mij door het DND onderzoeksverslag duidelijk geworden dat ondanks alle koene uitspraken, de huidige regeringsploeg niet het lef, noch de kennis en het overzicht heeft om alle ecologische risico’s in zijn beleid een plaats te geven om de natuur een kans op overleving te geven.

i De tekst is een verkorte en aangepaste reflectie van het onderzoeksverslag van De Nieuwe Denktank (DND) met de titel “STIKSTOF Van technocratische tunnelvisie naar realistisch rentmeesterschap” (2022).