De wensdroom van een effectieve krijgsmacht

Op 10 mei 2017 heeft de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) zijn advies over Defensie en krijgsmacht aan de (demissionaire) regering aangeboden onder de titel “Veiligheid in een Wereld van Verbindingen” aangeboden.

Afb: https://www.wrr.nl/publicaties/rapporten/2017/05/10/veiligheid-in-een-wereld-van-verbindingen

Bij de eerste scanning van het 188 pagina’s dikke rapport valt een aantal zaken op. In de Raad is een militair gevormde defensie- en krijgsmachtexpert afwezig die op basis van kennis en ervaring een bijdrage kan leveren aan de discussie rond de gewenste benutting en configuratie van de krijgsmacht in een voortdurend veranderende wereld. Bij de bronnen zit veel naslagwerk van bureaudeskundigen die zich met veel energie hebben geworpen op de beantwoording van de vraag hoe de veiligheidsomgeving is veranderd en op welke wijze de moderne en traditionele veiligheidsrisico´s bestreden moeten worden. Het bevestigt de indruk dat de krijgsmacht het domein van politieke betweters is geworden en de militaire expert op een zijspoor is geraakt.

Mankerend militair vermogen (MV)

“Waarom is contemporain MV niet in staat om een structurele veiligheid te realiseren als randvoorwaarde voor de implementatie van een politieke oplossing?” is een vraag die politici de afgelopen jaren vaak gesteld hebben tijdens en na uitzending van Nederlandse eenheden naar buitenlandse brandhaarden. Omzichtig gingen ze voorbij aan de politieke onwil om de krijgsmacht de financiële ruimte te bieden om invulling te geven aan de gewenste gevechtskracht en diensten om veiligheid in een sterk veranderende omgeving te realiseren en te handhaven. Dat politieke onvermogen heeft in 2017 zelfs geresulteerd in de vaststelling van de minister dat de krijgsmacht niet aan zijn wettelijke (binnenlandse) taken kon voldoen. Een uitspraak die in het politieke zenuwcentrum tot geen enkele schrikreactie heeft geleid. Vermoedelijk koesterde politiek Den Haag toen al de gedachte dat het advies van de WRR de gewenste politieke oplossing zou bieden.

Effect van een veranderende veiligheidsomgeving

In haar rapport “Aan het buitenland gehecht. Over verankering en strategie van Nederlands buitenlandbeleid” uit 2010 had de WRR al vastgesteld dat het veiligheidsvraagstuk wezenlijk van karakter veranderd was, Dat was de militair door diverse buitenlandse missies onder uiteenlopende politieke en operationele omstandigheden allang duidelijk geworden. In de achterliggende 20 jaren is een polymorfe holistische[1] veiligheidsomgeving ontstaan, waarin een aantal instabiliteit(f)actoren in synergie en harmonie periodiek, structureel, plaatselijk, regionaal en zelfs mondiaal, gelijktijdig en/of volgtijdelijk een destabiliserende invloed hebben. Binnen die context is het spectrum of conflict niet langer een geordende lineaire roltrap, die getrapt van lage naar hoge geweldsintensiteit vice versa in een controleerbaar tempo oploopt. Het is veranderd in een continuüm met een bandbreedte aan vaak grensoverschrijdende mengvormen van militaire en niet-militaire activiteiten (coherentie) die deel uitmaken van open einde conflicten.

Gelet op de diversiteit van criteria die voor de bestrijding van de verschillende verschijningsvormen opgeld doen[2], is het een hele toer – beter gezegd bijna niet mogelijk – om MV zodanig te moduleren, groeperen, trainen en financieren dat die in staat is om alle verschijningsvormen te kunnen bestrijden. Anders gesteld: het opbouwen en op peil houden van een full spectrum force is voor Europese lidstaten niet en op bondgenootschappelijk niveau amper mogelijk. Het gevolg is dat een vooral op MV geschoeide reactie te laat is; op de korte termijn succesjes kan boeken, maar op de lange termijn ineffectief, soms zelfs contraproductief is en het gewenste politieke resultaat nooit volledig bereikt wordt.

Keuzes

In haar rapport uit 2010 constateerde de WRR dat Nederlandse politici in veel fora present zijn. De neiging om zoveel mogelijk te doen met zoveel mogelijk partners zou in lijn zijn met de diepgewortelde Nederlandse behoefte om zoveel mogelijk in de wereld present te zijn. Het gevolg is fragmentatie van aandacht, van expertise, verlies van profiel en identificatie, en vraagtekens bij de relatie tussen buitenlandpolitieke inspanningen en het Nederlands belang.

Behalve dat de stapeling van initiatieven en de neiging om overal aan mee te doen steeds lastiger zijn te realiseren, botsen die steeds meer met opvattingen in de samenleving. Tot dusverre rustte het buitenlandbeleid vooral op een basis van permissive consensus. Door de vervaging van de grens tussen binnen en buitenlandse interesses en belangen is die consensus niet vanzelfsprekend meer. Veel moderne internationale vraagstukken interfereren zozeer met binnenlandse verhoudingen en opvattingen, dat buitenlandbeleid als een zaak van ministeriële “deskundigen” tot het verleden behoort.

Daarom adviseerde de WRR in 2010 om keuzes te maken door op zoek te gaan naar gebieden waar Nederland wel een verschil kan en wil maken. A.d.v. de antwoorden op drie vragen zou Nederland keuzes kunnen maken en die prioritiseren nl. wat is belangrijk voor Nederland; waar liggen de belangen van andere actoren en wat doen zij om deze te realiseren en waar en hoe met wie kan Nederland een verschil maken? Nederland moet de nieuwe uitdagingen als parameters voor haar buitenlands beleid beschouwen. Ontkent of negeert de overheid deze parameters, dan vormen zij een risico. Onderkent de overheid hen echter, dan bieden zij nieuwe, soms verrassende kansen. In het verlengde van die keuzes zal de Nederlandse krijgsmacht geconfigureerd en ingezet moeten worden.

Tot op heden is het voor de krijgsmacht onduidelijk welke keuzes Nederland op het grand strategisch[3] niveau heeft gemaakt, welke effecten die keuzes hebben op de in te vullen militaire strategie en de uitvoering in de drie traditionele militaire dimensies aangevuld met de vierde, virtuele, dimensie.

Veel beloven doet de gek geloven

Het op 10 mei aangeboden advies van de WRR is – zoals verwacht kon worden – een politiek georiënteerd document, dat geen soelaas biedt voor de problematiek op het operatieve en tactische niveau waarmee de krijgsmacht nu al bijna 30 jaar in binnen en buitenland wordt geconfronteerd. In het artikel dat Rene Oterdoom op 11 mei op de website van Sta-pal heeft gepubliceerd, wordt gewezen op het grand strategische karakter van het document en adviezen in het WRR rapport versterken die visie.

In het WRR-rapport draait het hoofdzakelijk om de onsplitsbare veiligheid die volgens de WRR dwingt tot een geïntegreerde veiligheidsstrategie die de interne en externe veiligheid omvat. Overigens geen nieuwe gedachte. In het begin van het huidige millennium werd die observatie al op papier gezet en gematerialiseerd in het actuele NAVO-concept “Active Engagement, Modern Defense”[4] dat eind november 2010 het levenslicht zag. Volgens de WRR zal het Nederlandse veiligheidsbeleid zich daardoor naast defensiebeleid bovendien moeten uitstrekken tot buitenlandbeleid en ontwikkelingssamenwerking. In dat nieuw te ontwikkelen veiligheidsbeleid moet de invulling van drie begrippen – nationale veiligheid, doorvoer veiligheid en veiligheid van het individu[5] – volgens de WRR centraal staan om structuur te geven aan defensiebeleid en de configuratie van de krijgsmacht.

De uitgebrachte adviezen concentreren zich op die drie termen en vanzelfsprekend wordt daarbij wel een indicatie gegeven van invulling en relationeel netwerk van het politieke deel van Defensie, nl. de Bestuursstaf[6], maar wordt – afhankelijk van veiligheidsrisico´s die Nederland en haar belangen bedreigen in binnen en buitenland – niet concreet ingegaan op de noodzakelijke benutting en configuratie van de krijgsmacht, noch op de gewenste relaties met politie, Justitie en rechterlijke macht, noch op de noodzakelijke financiële ruimte noch op een mogelijke schuivende gewogen verdeelsleutel.

Het militaire nut van het WRR-rapport

In de aanloop naar de verkiezingsdatum werden de stemmen luider dat er meer geld naar Defensie zou moeten gaan om vooral de krijgsmacht mogelijkheden en ruimte te geven om in de nabije toekomst het grondwettelijke takenpakket met succes te kunnen uitvoeren. In mijn optiek is die nabije toekomst de geplande regeerperiode van vier jaar van naar verwachting Rutte-III. Gelet op de insteek van twee van de vier partijen die nu bij de formateur aan tafel zitten, is dat een niet te realiseren verwachting.

Het voorliggende advies van de WRR waar het onsplitsbare veiligheidbeginsel zou dwingen tot een vervlechting met politie, Justitie en rechterlijke macht en een sterke relatie tussen Defensie, Buitenlandse Zaken en Ontwikkelingssamenwerking, biedt m.i. te veel politieke ruimte om te gaan goochelen met de verdeling van geld tussen de betrokken departementen. Bovendien is het niet helder welke plaats en prioriteit instituties, die verantwoordelijk zijn voor de binnenlandse veiligheid binnen het veiligheidsbudget gaan en moeten innemen.

Gezien de gebruikelijke politieke terughoudendheid om gewapend geweld als oplossing van een complex probleem in te zetten, zal vrijwel altijd naar het niet-gewelddadige politieke instrument, de diplomatie, gegrepen worden. En de Nederlandse samenleving heeft de afgelopen jaren kunnen observeren hoe effectief dat instrument is geweest. Alle in het WRR-rapport gememoreerde afspraken en beloftes m.b.t. de toekomst van de krijgsmacht zijn m.i. weinig waard. Bij het geschuif met schaars geld, zal Defensie traditioneel op de laatste rij staan en is het uitgesloten dat de krijgsmacht op korte termijn uit zijn as kan herrijzen.

Ondanks allerlei waarschuwingen en beloftes zal de weg die krijgsmacht en politie de komende vier jaar moeten afleggen, opnieuw bezaaid zijn met voetangels en klemmen. Met grote gevolgen voor de veiligheid van de samenleving. Blijkbaar boeit dat twee politieke partijen, indirect gesteund door een demissionaire minister-president, minder dan het reserveren van geld voor ‘groene’ hobby´s en het financieren van de asielindustrie.

Binnen dat raamwerk is deze bijdrage van de WRR, net als soortgelijke bijdragen van de AIV en het Eindrapport Verkenningen, leuk leesvoer voor de politieke elite, maar wordt de militaire en burgermedewerker van Defensie er geen haar beter van.

————————————————-

[1] “De tendens in de natuur door creatieve evolutie gehelen te vormen die groter zijn dan de som der delen”, Jan Smuts (1870-1950), Zuid-Afrikaanse militair, staatsman en filosoof.

[2] Uitgedrukt in termen van type, soort, aantal, tijdsduur, planningshorizont, mate van vertanding van besluitvormingsprocessen, doelstellingen, activiteiten en kosten.

[3] Grand Strategie is volgens Peter Feaver, (Duke University, 4 augustus 2009): “…. a term of art from academia from academia, and refers to the collection of plans and policies that comprises the state’s deliberate effort to harness political, military, diplomatic, and economic tolls together to advance that state’s national interests. Grand Strategy is the art of reconciling ends and means. It involves purposive action – what leaders think and want. Such action is constrained by factors leaders explicitly recognize (for instance budget constraints and the limitations inherent in the tools of statecraft) and by those they might only implicitly feel (cultural or cognitive screens that shape worldviews)”.

[4] Zie het artikel “Spoort het Eindrapport Verkenningen met het nieuwe Strategische Concept van NATO” (Carré #3, 2011) waarin een vergelijking wordt gemaakt. Het Eindrapport is een product van 23 defensiecommissies dat makkelijk leest; waar wijze dingen instaan; de politiek blij is met het vrijblijvende karakter; de defensiemedewerker/ster er niet veel mee kan en door de opgelegde besparingen Nederland niet kan beantwoorden aan de belangrijkste polisvoorwaarden die de NAVO aan nationale bijdragen aan een alliantie-defensiestructuur stelt

[5] De WRR heeft blijkbaar moeite om geschikte Nederlandse termen te vinden en spreekt over National, Flow en Human Security. Nationale veiligheid beperkt zich niet tot een smal, zich tot het eigen grondgebied beperkend begrip, maar plaatst de nationale veiligheid in een internationaal verstrengeld verband. Doorvoerveiligheid waardoor goederen en data via verbindingsroutes ongestoord kunnen aankomen, of worden geëxporteerd; hetzelfde geldt voor essentieel dataverkeer. Veiligheid van het individu omvat niet alleen iemands persoonlijke situatie, maar ook de mate waarin mensen vertrouwen kunnen stellen in voor hen vitale overheidsdiensten en maatschappelijke omstandigheden. Het is een onderwerp dat bij uitstek interdisciplinair moet worden bezien: antropologisch, geografisch, psychologisch en juridisch. Naast de leer van de internationale betrekkingen, maarook uit het oogpunt van de sociaaleconomische omstandigheden.

[6] Voormalige Defensiestaf.