Na het lezen van de voorkopie “Rusland en de Nederlandse defensie-inspanningen” van de Adviesraad Internationale Veiligheidsvraagstukken (AVI)[1] vroeg ik me af wat voor zin het heeft een adviesraad in het leven te roepen en te houden als met die adviezen weinig tot niets gedaan wordt.
Het is niet de eerste keer dat de regering-Rutte in het algemeen en de Defensiestaf met de minister als roerganger gewezen wordt op het krijgsmacht vernietigende beleid dat al jaren wordt gevoerd.
Natuurlijk zal de minister-president ondersteund door zijn vrouwelijke minister, haar topambtenaren en opperofficieren, wijzen op de bezuinigingen van de regeringen vóór hem. Daar heeft hij een punt. Hij is niet degene die is begonnen met het boren van gaten in het Staatsschip, maar hij is wel degene die voortdurend er op gewezen werd dat een veiligheidsramp gaande was en er niets aan heeft gedaan. Dat wordt verderop in dit artikel uitgelegd.
Afb: wikimedia-commons
Voordat dieper wordt ingegaan op het onlangs uitgebrachte advies van de AVI is het zinvol het begrip ‘Defensie’ aan te scherpen. In veel artikelen maakt men de fout Defensie, krijgsmacht en leger in één adem te noemen. Voor de zuiverheid van een artikel is dat op zijn zachtst gezegd slordig. Defensie kan en moet onderverdeeld worden in het politiek georiënteerde aansturinglichaam, de Defensiestaf, en het uitvoerende geweldsmiddel, de krijgsmacht. In het AVI-advies wordt gesproken over de krijgsmacht, de combinatie van vier krijgsmachtdelen, waarvan drie de gevechtskracht moeten leveren om de verdediging van het nationale grondgebied te voeren, de bevolking te beschermen en om in voorkomend geval ontwrichte samenlevingen in den vreemde de gewenste veiligheid te kunnen bieden.
Het advies van de AVI beperkt zich tot de effecten van de bedreigingen voor het Europese deel van de NAVO en laat de bedreigingen voor het Noord-Amerikaanse continent en de Pacific Rim buiten beschouwing. De bedreigingen beperken zich daarom tot de Russische Federatie (RF), Midden- Oosten en Noord-Afrika en laten de activiteiten van bijvoorbeeld China, Noord-Korea en Iran buiten beschouwing. In het document wordt opgelijnd op welke manier de NAVO gereageerd heeft op vooral de hybride oorlogvoering van het Kremlin tegen de buurlanden met een relevant volume etnische Russen. Overigens is het opmerkelijk dat die etnische Russen als groepering geen eigen staat hebben binnen de RF als bijvoorbeeld Tataren.
Grondwet
In artikel 97 van de Grondwet staat dat de regering een krijgsmacht in stand moet houden voor de verdediging en bescherming van de belangen van het Koninkrijk, waarbij die regering zich ook dient te houden aan internationale verdragen. In dit geval zijn de verdragen met de NAVO en de EU richtinggevend voor het prioritiseren van het nationale inkomen. De AVI heeft voor de krijgsmacht drie hoofdtaken op het netvlies die voortvloeien uit artikel 97 van de Grondwet en die drie hoofdtaken worden in de voorkopie uitgebreid behandeld.
De eerste en naar ik aanneem primaire taak van de krijgsmacht is de bescherming van het eigen en bondgenootschappelijk grondgebied, met inbegrip van het Koninkrijk in het Caribische gebied. Door de geopolitieke ontwikkelingen in en rond Europa krijgt de artikel 5-solidariteit in NAVO-verband weer nadrukkelijk betekenis en vragen van Nederland een proportionele bijdrage aan verdediging en afschrikking in internationaal verband. Bijdragen aan snelle reactiemachten, de VJTF en NRF en stationering van Nederlandse eenheden in de Baltische Staten binnen de context van een NAVO-enhanced Forward Presence (EFP). Die verantwoordelijkheden stellen eisen aan de beschikbaarheid, verplaatsbaarheid en inzetbaarheid van toegezegde eenheden. In kwalitatieve zin stelt een onverhoopt optreden in een artikel 5-scenario hoge eisen aan het vermogen tot escalatiedominantie.
Het is inmiddels heel duidelijk geworden dat de krijgsmacht niet kan voldoen aan de eisen van een grootschalig optreden met een glijdende geweldsintensiteit. Gelet op de kanttekening in de laatste zin is het opmerkelijk dat de AVI wel de nadruk legt op het aspect usable (beschikbaar en inzetbaar, m.a.w. voldoet aan de gestelde certificatie en validatie normen), maar niet onderstreept dat die eenheden bij missies in den vreemde ook moeten voldoen aan de closure rate (de tijd tussen de opdracht en het moment dat de eenheid daadwerkelijk effectief kan ingrijpen in een conflict). Dat laatste criterium vereist beschikbare en inzetbare transport capaciteit en kennis en ervaring in power projectie concepten. Aspecten, waar m.n. de grondcomponent van de krijgsmacht niet aan voldoet.
De tweede hoofdtaak wordt gegenereerd door internationaal terrorisme, massale migratie en grensoverschrijdende criminaliteit, zoals mensensmokkel. Die grijpen volgens de AVI diep in westerse samenlevingen in. Militair ingrijpen om de effecten daarvan te verzachten moet plaatsvinden in het kader van een geïntegreerde inzet, samen met diplomatieke initiatieven en ontwikkelingssamenwerking. Een comprehensive, whole of government approach noemt de AVI dat. Zo´n militaire operatie is langdurig, stelt hoge operationele eisen, vraagt om hoogwaardige middelen met escalatie dominantie om geloofwaardig te zijn tegen potentiële tegenstanders. In een groot aantal artikelen in Carré en op de Sta-Pal.nl[2] website is onderstreept dat de grondcomponent als hoeksteen voor deze operaties noch de benodigde gevechtskracht (middelen, kennis en ervaring) noch het benodigde voortzettingsvermogen noch het anticiperende logistieke en Full Dimension Protection vermogen bezit om aan die criteria te kunnen voldoen.
Afb: pixabay
Ook de derde hoofdtaak stuit op een groot aantal problemen dat de effectiviteit van een coherent optreden doorkruist. De krijgsmacht moet in voorkomend geval de overheid kunnen ondersteunen bij rechtshandhaving, rampenbestrijding en humanitaire hulp in nationaal en internationaal verband. In het kader van civiel-militaire samenwerking wordt nu al ongeveer een derde deel van de krijgsmacht dagelijks ingezet ter ondersteuning van civiele autoriteiten. Er zijn nog wel wat hindernissen te overwinnen voordat er ook maar sprake kan zijn van een gesynchroniseerd en geharmoniseerd optreden van de beschikbare en inzetbare veiligheidsmiddelen. Laat staan van een geïntegreerde benadering van de problematiek.
De financiële onderbouwing is weliswaar een paar keer in diverse artikelen aan de orde geweest, maar de AVI heeft de zaken helder en gestructureerd op een rij gezet. Het defensiebudget bedroeg in 2015, 7,8 miljard euro (1,09% van het BBP; in 2009 was dit nog 1,5%). Zoals herhaaldelijk in artikelen onderstreept, is hier sprake van een bruto bedrag. Het echte bedrag dat direct naar de krijgsmacht toestroomt, het netto bedrag, is aanmerkelijk lager nl. 0,7%.[3]. De financiële duurzaamheid van Defensie staat ook nog onder druk van exogene factoren als fluctuaties in valutakoersen, gevolgen van een te voorzien AOW-gat en verschillende gerechtelijke uitspraken met soms vergaande financiële gevolgen. Defensie is een uitvoeringsdepartement en heeft nagenoeg geen budgetflexibiliteit of financiële instrumenten om de gevolgen van dergelijke exogene factoren op te vangen. Met andere woorden, dergelijke uitgaven die worden veroorzaakt door die exogene factoren, gaan vroeg of laat ten koste van de operationele capaciteiten van Defensie. Uit de ‘Antwoorden op feitelijke vragen van de vaste commissie voor Defensie over de begrotingsstaten van het ministerie van Defensie blijkt overduidelijk dat bij gelijkblijvend beleid het Defensie aandeel in het BBP daalt.
De afstand tot het gemiddelde Defensie-aandeel van alle NAVO-lidstaten, 1,43% BBP in 2015, zal bij een gelijkblijvend percentage in 2021 oplopen tot 2,3 miljard euro en de afstand tot de 2%-norm is in dat jaar 6,6 miljard euro. Die bedragen groeien als andere lidstaten hun defensiebudgetten wel verhogen en bij een gelijkblijvend volume en een aanhoudende economische groei het defensieaandeel in het BBP lager wordt. De vraag waarom Nederland eerst moet mikken op dat gemiddelde dat ongetwijfeld zal wijzigen, wordt in het document niet beantwoord. Ook wordt in het document aangegeven dat Nederland pas over 10 jaar aan de 2% hoeft te voldoen en einde 2017 een plan moet overleggen op welke wijze de regering dat denkt uit te voeren. Het is onduidelijk waar dat streven naar het gemiddelde en de ruimte van 10 jaar vandaan komen en wie die richtlijn heeft verstrekt.
Wat wel duidelijk is geworden? De Adviesraad constateert dat het ambitieniveau van de regering voortdurend naar beneden bijgesteld is om binnen en buitenlandse hobby´s te financieren en in de periode-Rutte I en II het begrotingstekort terug te dringen. Uit die tekst blijkt dat de regering bewust de behoeften van de krijgsmacht heeft genegeerd. De minister van Defensie heeft in 2016 erkend dat de krijgsmacht niet in staat is volledig te voldoen aan de inzetbaarheiddoelstelling voor de verdediging van het eigen en het bondgenootschappelijk grondgebied. De minister geeft dus toe dat de veiligheid van de Nederlandse bevolking (inb. die van de militairen zelf) door het gevoerde beleid bewust in gevaar is gebracht. Helaas zien we die helderheid niet terug in de teksten waarmee het parlement wordt geïnformeerd over de status van de krijgsmacht. In tegendeel zelfs.
In beantwoording van Kamervragen over de Defensiebegroting 2017 wordt onder meer opgemerkt: ‘Met de begroting van 2017 laat dit kabinet opnieuw zien veiligheid als prioriteit te beschouwen. Volgens de AVI dient deze positieve framing wellicht een politiek doel, maar roept een onjuist beeld op en miskent de ernst van de huidige situatie. Het geeft te denken dat in diezelfde beantwoording wordt gesteld dat (pas) in 2021 de basisgereedheid[4] weer op orde moet zijn. Het is onduidelijk wie die – laten we zeggen – opdracht gegeven heeft en op basis van welke criteria dat is vastgesteld. In de achterliggende periode van zes jaar blijkt dat het terugdringen van het begrotingstekort onder de 3%- limiet belangrijker is geweest dan het voldoen aan de 2%-norm van de NAVO.
Geld versus veiligheid
De cijfers onderstrepen welke keuze de regeringen-Rutte hebben gemaakt. In ieder geval niet voor veiligheid. En niet herhaaldelijk vertellen dat de waarschuwingen niet dwingend genoeg zijn geweest. Immers “Teveel bezuinigen brengt de veiligheid in gevaar en staat op gespannen voet met het uitvoeren van Nederlands grondwettelijke taken” (Zalm, maart 2010); “Op veiligheid moet je niet bezuinigen” (Ten Broeke, maart 2010); “De consequenties van € 1,5 miljard strekken zich uit van een vertroebelde relatie met Duitsland tot het niet meer mijnenvrij kunnen houden van de Rotterdamse haven, het niet meer op vredesmissies kunnen gaan en het niet kunnen vervangen van de F-16” (Eindrapport Verkenningen, maart 2010) en “Bezuinigen betekent een aanslag op het multifunctionele karakter van Defensie waardoor bijv. vredesoperaties niet meer uitgevoerd kunnen worden” (De Wijk, maart 2010). Die waarschuwingen dateren al van voor de start van de eerste regering-Rutte.
Alle politieke partijen en hun lijsttrekkers zijn in de aanloop naar de verkiezingen de boven beschreven realiteit angstvallig uit de weg gegaan en hebben zich gestort op de gebruikelijke stokpaardjes die we de laatste jaren uit den treure hebben gehoord en hebben moeten slikken. Sommige partijen hebben nog een poging gedaan hun werkelijke bedoelingen te maskeren door met bedragen te goochelen, die alle te gering zijn om het niveau van de krijgsmacht op te kunnen krikken. Als ze serieus waren geweest dan spraken ze niet over enkele miljarden verspreid over 4 jaar. Strevend naar de norm van 1,5%BBP[5] in 2021 betekent dat in de komende vier jaar tenminste € 4 miljard per begrotingsjaar gereserveerd moet worden. Gaat men uit van 2% in 2024, dan wordt het een bedrag van € 24 miljard over zeven jaar of ongeveer € 3 miljard per jaar. Ik verwacht dat de regering-Trump, net als het gros van de militairen, de periode van 4 resp. 10 jaar en het streven naar 1.5% als tussenstap een niet te pruimen voorstel vindt. Het geeft de politiek wel weer ruimte om te gaan goochelen met defensiebudgetten, omdat in nationaal en internationaal op andere gebieden zoals klimaat en energie al afspraken zijn gemaakt.
Hoogverraad is een verzamelnaam voor misdrijven tegen de interne veiligheid van de staat. Dat is precies wat (voorgaande) regeringen hebben gedaan. Of zijn er experts die de inhoud van de voorkopie anders kunnen interpreteren? Die regeringen hebben door de bewuste erosie van het veiligheidsapparaat niet alleen militairen en politiefunctionarissen in de kou laten staan; ze hebben nagelaten de bevolking te informeren over de effecten van de verslechterende status van het veiligheidsapparaat. Ze hebben de veiligheid van de Nederlandse bevolking in gevaar gebracht en de marges verruimd om de Nederlandse samenleving te destabiliseren. Hoe noemt men dat?
——————————————————————
[1] Het voorliggende rapport is een product van een deel van de AIV nl. Commissie Vrede en Veiligheid waarin onder voorzitterschap van Voorhoeve o.m. Urlings en Starink de militaire kleur vertegenwoordigen.
[2] Militair Vermogen anders benaderd (2010), Het Vredesdividend is op. Wat nu? (2011), Hoe effectief is Militair Vermogen bij de Wederopbouw van Ontwrichte Samenlevingen? (2011), Leidt Falend Leiderschap in Nederland tot Persoonlijke Consequenties? (2011). NATO Nederland en het afbrokkelend Imago/Scheiding der Geesten? (2011). Nieuwe Ronde, Minder Kansen (2011). Spoort het Eindrapport Verkenningen met het Nieuwe NATO Strategische Concept? (2011). De Politiek Correcte Interpretatie van een Trendbreuk (2014) Defensie Geen Nationale Sterkhouder meer (2016). Erfenis van een Opperofficier (2016). Voor Koning en Vaderland (2016). Operationele Inhaalslag, geen eenvoudige exercitie (2017).
[3] € 1,3 miljard voor pensioenen, uitkeringen en wachtgelden, € 400 miljoen euro voor de Koninklijke Marechaussee, ca. € 600 miljoen jaarlijkse BTW-afdrachten aan het ministerie van Financiën, € 180 miljoen afgeroomd als fiscale eindheffing over de Uitkering Gewezen Militairen (UGM), € 100 miljoen bijdrage aan de rijksbrede ruilvoettegenvaller en € 60 miljoen afdracht aan het Budget Internationale Veiligheid
[4] Wordt geen inhoud aan gegeven.
[5] De genoemde 1,45% zal de komende jaren door de in de tekst genoemde factoren groeien.